一、研究背景

2017下半年至2019年，國家出臺一系列關(guān)于PPP模式的規(guī)范文件，PPP進入了發(fā)展的分水嶺，2022年P(guān)PP增量不足5000億元，2023年更是暫停新項目入庫。2023年6月26日，審計署《關(guān)于2022年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出：“專項債券管理存在一些問題。20個地區(qū)通過虛報項目收入、低估成本等將項目包裝成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項債券198.21億元”，釋放出專項債券加強監(jiān)管信號。

隨著PPP和專項債的收緊，面對地方財力與擬上馬項目規(guī)模嚴重不平衡的情況，越來越多地區(qū)考慮將項目進行打包，采用片區(qū)開發(fā)的模式運作。

片區(qū)開發(fā)運作模式通過土地一級開發(fā)實現(xiàn)高收益性，避免了地方的剛性支出責任；通過產(chǎn)業(yè)導入績效考核，避免了滯后的財政支出責任，從而建立了片區(qū)開發(fā)的兩大合規(guī)性支柱，保證了片區(qū)開發(fā)的健康發(fā)展。

土地一級開發(fā)先天具有派生GDP的功能，研究土地出讓金的相關(guān)政策，對片區(qū)開發(fā)運作模式的推進具有重要意義。

二、土地出讓金的概念

土地出讓金作為政府性基金的重要組成部分，是指各級政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（指土地出讓的交易總額），或土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規(guī)定補交的土地出讓價款。

三、土地出讓金征收與使用管理的發(fā)展

1988年，《中華人民共和國土地管理法》做出修訂，明確：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”。自此確立了我國國有土地使用權(quán)有償出讓制度。

土地使用權(quán)出讓金征收與使用管理經(jīng)歷了四個階段。

（一）中央與地方財政分享階段（1988-1993）

這一階段，土地出讓收支管理的基本特征是：土地出讓金收入由中央財政與地方財政分享。為鼓勵地方積極性，中央財政分享的土地出讓金比例逐步減少，從1989年5月的40%，逐步下降到1989年9月的32%，最后降低到5%。

實際執(zhí)行中，各地為了規(guī)避中央分成，紛紛采用實物地租、肢解地價等方式，中央實際難以取得分成土地收益。據(jù)統(tǒng)計，截止1993年財稅體制改革前，中央實際收到的土地收益只占應交部分的9%。在土地使用權(quán)出讓金的使用上，明確中央財政和地方財政分享的土地使用權(quán)出讓金，分別納入中央和地方財政預算，收入管理工作由財政部門負責，收入全部繳入國庫，分別作為中央和地方財政預算固定收入，主要用于城市土地開發(fā)建設，建立城市土地開發(fā)建設基金，專款專用。

（二）全部屬于地方財政收入階段（1994-1998年底）

1993年底，國務院決定從1994年起實行分稅制財政體制，明確國有土地有償使用收入全部列入地方固定收入。土地出讓金使用除原有的用于城市建設和土地開發(fā)外，擴展到允許用于安置破產(chǎn)企業(yè)職工。

（三）區(qū)分新增和原有建設用地，實行不同管理階段（1999年1月至2006年）

為切實保護耕地，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，鼓勵地方盤活存量建設用地，1998年頒布的新《土地管理法》規(guī)定：對于新增建設用地，市、縣政府取得的土地收益30%上繳中央，專項用于耕地開發(fā)，并明確從1999年1月1日起施行。

2004年國務院規(guī)定將不低于土地出讓平均純收益的15%專項用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，其中可將不超過30%的資金集中到省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市使用。

（四）“收支兩條線”管理階段（2007年1月至今）

為加強土地調(diào)控，規(guī)范土地出讓收支管理，2006年，國務院下發(fā)了《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號），明確要求，國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。為落實《通知》精神，國務院辦公廳、財政部、國土資源部就土地出讓收支管理制訂了一系列政策措施，2007年1月1日起實施。因此，自2007年1月以來，國有土地出讓收支管理進入了新的階段－－收支兩條線管理階段。

2021年6月，財政部發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收有關(guān)問題的通知》。根據(jù)通知，將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)給稅務部門負責征收,先試點后推開，自2021年7月1日起，開展征管職責劃轉(zhuǎn)試點，2022年1月1日起全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。新規(guī)延續(xù)了中央財政集中管理思路，提高財政實力和征收管理效率，有利于推進我國費轉(zhuǎn)稅收的改革。

國有土地使用權(quán)出讓收入仍屬于地方收入，全額納入地方政府性基金預算管理，支出仍通過地方政府性基金預算安排。征收劃轉(zhuǎn)對土地財政總體上不會帶來影響，但由于稅務部門征收規(guī)范性更強，可更好避免一些地方政府土地出讓金征收過程中不規(guī)范現(xiàn)象，也有利于更好落實支持鄉(xiāng)村振興重點任務，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。

四、土地出讓金的計提與返還

（一）土地出讓金的計提

國家層面規(guī)定的專項資金計提有以下6類：包括從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設資金10%、教育資金10%、廉租住房保障資金10%、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金（不低于土地出讓平均純收益的15％）、國有土地收益基金和新增建設用地有償使用費。

除此之外，各地方也有相關(guān)計提要求，以浙江省為例。

（二）土地出讓金的返還

《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號）第七條“推動土地收儲政府采購工作。項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資?！?/p>

《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）明確：“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為。”

可以看出，土地出讓金實行“收支兩條線”管理，是不允許以任何形式減免的，也不存在返還給摘牌主體的合規(guī)渠道。而且土地出讓金的使用，應當列入政府性基金預算支出，而該支出是有對應項目的，不能超范圍支出。

摘牌主體合規(guī)獲取土地出讓后收益的方式，有以下幾種：

1、建設配套設施，取得補貼或政府性基金支出項目收入

配套設施，是指開發(fā)項目內(nèi)的公共配套設施，包括學校、醫(yī)院、幼兒園、體育場等。該類設施屬于政府性基金支出范圍內(nèi)項目，可列入支出預算，并可簽訂加快支付節(jié)奏的協(xié)議，支持摘牌企業(yè)。

2、回購建設項目

此處的建設項目主要包括保障性租賃住房、安置房以及商業(yè)用房等其他項目內(nèi)非公益建設項目?；刭弳挝豢梢允钦?、被拆遷居民、集體或其他單位。

3、獎勵摘牌主體關(guān)聯(lián)企業(yè)

主要適用于商住用地和產(chǎn)業(yè)用地搭配出讓的情形，由摘牌企業(yè)的關(guān)聯(lián)企業(yè)負責按照既定產(chǎn)業(yè)方向進行招商引資，再由政府或園區(qū)管委的被授權(quán)單位，對關(guān)聯(lián)企業(yè)進行獎勵或補貼。

該方法的優(yōu)點是一般摘牌企業(yè)在摘牌前已經(jīng)與產(chǎn)業(yè)企業(yè)達產(chǎn)招商意向，再加上地方政府的產(chǎn)業(yè)扶持政策，較容易實現(xiàn)既定的招商引資目標，從而使摘牌企業(yè)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)能較快地獲得政府資金。

4、敦促政府支付城市建設應收賬款

城投的主要業(yè)務之一便是城市建設，屬于政府性基金支出項目。地方政府在獲取土地出讓金后，可加快對摘牌城投的應收賬款付款節(jié)奏，緩解城投的現(xiàn)金流。

5、與被征地單位合作，獲取合作對價

土地出讓金的用途之一是支付征地補償，集體經(jīng)濟發(fā)展用地等單位用地被征遷，在摘牌企業(yè)交納土地出讓金后扣除相關(guān)稅費后，按既定比例返還社區(qū)或其他單位，摘牌企業(yè)與被征遷集體通過合作協(xié)議進行合作開發(fā)，摘牌企業(yè)獲得現(xiàn)金流，被征遷集體獲得開發(fā)收益。

五、結(jié)語

片區(qū)開發(fā)運作模式通過土地一級開發(fā)實現(xiàn)高收益性，避免了地方的剛性支出責任。近年來，建經(jīng)深入探索并持續(xù)深化對片區(qū)開發(fā)運作模式的鉆研與學習,也長期研究土地出讓的相關(guān)政策問題。我們致力于通過提供高質(zhì)量的咨詢服務，幫助客戶適應日益變化的市場環(huán)境，實現(xiàn)項目效益最大化。如有片區(qū)開發(fā)相關(guān)業(yè)務需求，請聯(lián)系：閻女士15058109781