片區(qū)開發(fā)指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下、對具有一定規(guī)模、相對成片的區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)性改造、投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。關(guān)鍵內(nèi)容通常包括戰(zhàn)略定位、規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地一級開發(fā)、基建公服建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和內(nèi)容導(dǎo)入、運(yùn)營管理等。與PPP及專項(xiàng)債等傳統(tǒng)運(yùn)作模式相比，片區(qū)開發(fā)具有適用領(lǐng)域廣、限制少等優(yōu)勢，越來越多地方選擇以片區(qū)開發(fā)模式推進(jìn)項(xiàng)目，片區(qū)開發(fā)策劃咨詢需求廣泛。

片區(qū)開發(fā)策劃咨詢，需采用系統(tǒng)性思維，將投融資、法律、規(guī)劃等不同領(lǐng)域的知識進(jìn)行整合，充分考慮項(xiàng)目全生命周期的可行性與各個環(huán)節(jié)的相互作用和影響，提出綜合性解決方案的策劃咨詢。本文與大家簡單分享下建經(jīng)投融資&戰(zhàn)略研究部在片區(qū)開發(fā)策劃實(shí)操案例中的重難點(diǎn)。

一、實(shí)施主體的確定

出于企業(yè)投資立項(xiàng)等方面的考慮，片區(qū)開發(fā)中大量采用了“政府-實(shí)施主體-社會資本”的二層架構(gòu)設(shè)計(jì)。

其中，關(guān)于實(shí)施主體的確定，可參照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年第25號令），采用特許經(jīng)營以競爭的方式確定。

特許經(jīng)營適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營。但在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)踐中，有專家理解特許經(jīng)營適用于市政公用設(shè)施，具有一定局限性。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目包含經(jīng)營性與非經(jīng)營性項(xiàng)目，有可能會超越專家理解的特許管理辦法適用范圍。

在此情況下，考慮片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目包含土地一級開發(fā)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的，在要求產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商引資的同時，往往還包含了一定的付費(fèi)封頂和利潤上繳要求，很難被非下屬企業(yè)、不深入了解本地和項(xiàng)目情況的社會投資人接受，符合“有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇”的情況，因此能夠適用相對簡易的采購程序——邀請招標(biāo)。

總的來說，從合規(guī)性角度，實(shí)施主體不建議以直接授權(quán)委托的方式確定，可通過特許經(jīng)營管理辦法，以競爭方式確定。不適用特許經(jīng)營管理辦法的，可考慮采用邀請招標(biāo)。

二、籌融資方面

1、規(guī)避隱債

片區(qū)開發(fā)“政府-實(shí)施主體-社會資本”的二層架構(gòu)設(shè)計(jì)，貫穿始終的重點(diǎn)是規(guī)避隱債。

隱債，指的是地方政府違規(guī)舉債形成的隱形債務(wù)。形成隱債的要素包括：

1.固化或相對固化的；

2.滯后的延期的支出責(zé)任；

3.地方政府財(cái)政終將承擔(dān)的支出責(zé)任。

2、籌融資合規(guī)性

規(guī)避隱債，需重視籌融資合規(guī)性，可從政企分開、注入資產(chǎn)、融資擔(dān)保、以地融資四個方面展開。

1）政企分開

①不得以任何形式要求平臺公司為政府舉債或承擔(dān)政府融資功能；

②政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還；

③不得要求融資平臺為無收益的公益性項(xiàng)目融資；

④不得違規(guī)干預(yù)平臺公司日常運(yùn)營和市場化融資；

⑤不得為平臺公司進(jìn)行與政府信用掛鉤的誤導(dǎo)性宣傳；

2）注入資產(chǎn)

①不得將學(xué)校、醫(yī)院、城市公園、市政道路等公益性資產(chǎn)注入平臺公司；

②不得將儲備土地注入平臺公司；

③不得將尚未啟動或完成拆遷的生地，采用定向掛牌方式違規(guī)出讓給平臺公司；

3）融資擔(dān)保

①不得用公益性資產(chǎn)為平臺公司抵押融資；

②不得以任何直接、間接形式為融資行為提供擔(dān)保、承諾、兜底；

③不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付(收)賬款合同幫助企業(yè)融資；

4）以地融資

①土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。

②不得授權(quán)平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資。

③不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為平臺公司償債資金來源。

④土地儲備機(jī)構(gòu)新增土地儲備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款。

⑤項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資。

3、銀行融資

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目多采用項(xiàng)目融資方式。相對于基金融資等其他方式，銀行融資具備資金成本低的顯著優(yōu)點(diǎn)，是項(xiàng)目融資的第一選擇。

基于放貸安全性的考慮，銀行具備項(xiàng)目資金平衡、公益性與非公益性投資比限制、大股東財(cái)務(wù)并表等一系列的融資要求，滿足銀行訴求是解決項(xiàng)目融資問題的重點(diǎn)。

※為提升項(xiàng)目融資創(chuàng)新性，還可以考慮綠色金融可行性。

三、土地出讓金

市場化項(xiàng)目利潤率低，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目投資巨大，除了土地收入，沒有其他收入來源能夠覆蓋片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目投資。目前片區(qū)開發(fā)還是對土地出讓金的“過度依賴”，底層邏輯關(guān)系和實(shí)施的前提是土地的順利出讓，并形成新增財(cái)政收入（土地出讓金），支付給實(shí)施主體后實(shí)現(xiàn)整個項(xiàng)目的“滾動開發(fā)”。

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，需測算自身能產(chǎn)生的土地出讓收入，甚至要對此收入設(shè)置專項(xiàng)資金管理制度，在確保收入規(guī)模上，地方財(cái)政有能力支付項(xiàng)目款項(xiàng)，且不會挪作其他安排。

專項(xiàng)資金管理制度即針對某一區(qū)域新增收入，在收入達(dá)到預(yù)定額度的情況下，用其中部分比例/額度向平臺公司注資。

四、績效獎補(bǔ)機(jī)制設(shè)置

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入績效考核，利用真實(shí)的招商引資等考核結(jié)果付費(fèi)，避免了滯后的財(cái)政支出責(zé)任，是最合理也是最安全的路徑。

績效考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，需要從可達(dá)性、可測性、有效性三個方向出發(fā)。挑選能夠?qū)氘a(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，挑選可度量和落實(shí)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)指標(biāo)。在設(shè)計(jì)過程中，可尋求統(tǒng)計(jì)等主管部門在運(yùn)行指標(biāo)方面的技術(shù)支持，選擇適宜的統(tǒng)計(jì)方法。

績效獎補(bǔ)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)可從可用性和運(yùn)營維護(hù)、地方增收、新增投資、產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展、增長能力等角度展開，具體如下：

五、結(jié)語

近年來，建經(jīng)深入探索并持續(xù)深化對片區(qū)開發(fā)策劃咨詢的鉆研與學(xué)習(xí)，發(fā)揮設(shè)計(jì)咨詢、招標(biāo)代理、成本管理優(yōu)勢，植入綠色、低碳等概念，致力于通過提供高質(zhì)量的片區(qū)開發(fā)策劃咨詢服務(wù)，幫助客戶適應(yīng)日益變化的市場環(huán)境，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益最大化。如有片區(qū)開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)需求，請聯(lián)系：閻女士15058109781。