本月，生態(tài)環(huán)境部等四部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）>的通知》（環(huán)辦科財(cái)〔2023〕22號）（以下簡稱《實(shí)施導(dǎo)則》），用于指導(dǎo)和規(guī)范EOD項(xiàng)目的謀劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、評估和監(jiān)督等工作。
自2021年4月和2022年4月生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行同意實(shí)施兩批94個EOD試點(diǎn)項(xiàng)目以來，EOD項(xiàng)目廣受社會關(guān)注。《實(shí)施導(dǎo)則》既是對2020年以來EOD相關(guān)政策及實(shí)踐的總結(jié)與升華，更是對未來EOD的推廣具有實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)意義。本文將為大家解讀新規(guī)關(guān)于EOD模式的重大變化。
一、EOD概念的變化
在2020年9月發(fā)布的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號）中，EOD模式的定義為“EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。”
而在《實(shí)施導(dǎo)則》中，對EOD模式的定義為“本導(dǎo)則所稱EOD模式是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營等方式，推動公益性較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境治理與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、增值反哺、統(tǒng)籌推進(jìn)、市場化運(yùn)作、一體化實(shí)施、可持續(xù)運(yùn)營，以生態(tài)環(huán)境治理提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益，以產(chǎn)業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的創(chuàng)新性項(xiàng)目組織實(shí)施方式，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項(xiàng)目實(shí)踐，有利于積極穩(wěn)妥推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)，推動生態(tài)產(chǎn)品價值有效實(shí)現(xiàn)。”
對比可以發(fā)現(xiàn)，新規(guī)的定義有如下明顯變化：
1、將“區(qū)域綜合開發(fā)為載體”的描述刪除。第二章項(xiàng)目謀劃中也提到“片區(qū)綜合開發(fā)……等……暫不納入”。片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目暫不納入EOD項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)規(guī)避，項(xiàng)目定性時也應(yīng)避免混淆EOD模式和片區(qū)開發(fā)模式。
2、加強(qiáng)關(guān)于“增值反哺”的描述。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)EOD通過生態(tài)治理提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益、通過產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入的內(nèi)在邏輯。
二、EOD模式的相關(guān)主體明確
縱觀EOD政策歷史，EOD項(xiàng)目申報(bào)主體和實(shí)施主體均為人民政府或園區(qū)管委會，也即政府。同時“鼓勵政府或園區(qū)管委會與試點(diǎn)依托項(xiàng)目承擔(dān)單位聯(lián)合申報(bào)與實(shí)施”其中的申報(bào)主體、實(shí)施主體、項(xiàng)目承擔(dān)單位并沒有明確的定位和職責(zé)劃分，在過往的實(shí)踐中產(chǎn)生了一定障礙。
實(shí)施導(dǎo)則明確了EOD項(xiàng)目組織主體和實(shí)施主體的兩大核心主體。其中，“申報(bào)主體”的描述變化為“組織主體”，強(qiáng)化了政府的引導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé)；實(shí)施主體與歷史政策有了本質(zhì)的不同，由政府變化為市場化主體。
1、組織主體：市、縣（區(qū)）人民政府或園區(qū)管委會作為項(xiàng)目組織主體，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促推進(jìn)、評估指導(dǎo)等工作，鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索組織實(shí)施。政府有關(guān)部門各司其職，為項(xiàng)目立項(xiàng)、生態(tài)環(huán)境治理、資源要素保障、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、融資支持等提供服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)。
2、實(shí)施主體：市場主體作為項(xiàng)目實(shí)施主體，按照自主決策、自負(fù)盈虧的原則，負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地實(shí)施、運(yùn)維經(jīng)營，按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及約定的要求，承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任。
三、項(xiàng)目謀劃內(nèi)容明確
《實(shí)施導(dǎo)則》要求“項(xiàng)目內(nèi)容類型不宜過雜、布局不宜分散，避免無關(guān)或關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的內(nèi)容納入項(xiàng)目范圍。項(xiàng)目內(nèi)容應(yīng)相對聚焦，區(qū)域范圍應(yīng)相對集中。生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容深度融合，空間臨近或形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，互為條件，作為整體項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施。”強(qiáng)調(diào)了EOD項(xiàng)目的核心要義。
EOD項(xiàng)目的謀劃應(yīng)當(dāng)遵循上述4條原則，按照《實(shí)施導(dǎo)則》對生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的描述，嚴(yán)格把控生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的合規(guī)性和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的合規(guī)性、可行性、可融性。具體要求如下：
1、生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容
選擇對實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)支撐作用大、實(shí)施必要性強(qiáng)、工作基礎(chǔ)好、生態(tài)環(huán)境效益顯著的公益性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。可選有：①流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、②湖庫水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、③水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)、④飲用水源地保護(hù)、⑤入河排污口整治及規(guī)范化建設(shè)、⑥農(nóng)村環(huán)境綜合整治、⑦農(nóng)業(yè)面源污染治理、⑧近岸海域環(huán)境整治、⑨無主或責(zé)任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復(fù)及礦山污染防治、⑩固廢處理處置、?新污染物治理、?生物多樣性保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、?噪聲和振動污染治理、?減污降碳協(xié)同治理等。
實(shí)際謀劃中應(yīng)注意生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容主題在上述14種范圍，滿足公益性、精準(zhǔn)性、關(guān)聯(lián)性、可行性、確定性等合規(guī)性要求，排除明確規(guī)定的不納入內(nèi)容：
2、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容
《實(shí)施導(dǎo)則》對EOD項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了正反兩面的闡述，明確了產(chǎn)業(yè)選擇方向，促使市場各主體能夠清晰辨別。
正面清單主要由生態(tài)環(huán)境依賴型產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境敏感性產(chǎn)業(yè)等與生態(tài)環(huán)境治理關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、市場前景好的企業(yè)組成，強(qiáng)調(diào)EOD產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)與生態(tài)環(huán)境治理強(qiáng)相關(guān)且具備綠色、創(chuàng)新的屬性。
負(fù)面清單主要有如下3類產(chǎn)業(yè)。
（1）不符合國家和地方市場準(zhǔn)入要求及應(yīng)對氣候變化等相關(guān)政策要求的產(chǎn)業(yè)。
在項(xiàng)目謀劃階段，應(yīng)了解區(qū)域市場準(zhǔn)入要求及相關(guān)政策，避免涉及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。
（2）“兩高一低”項(xiàng)目，即指高耗能、高排放、低水平的項(xiàng)目。
2021年6月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)高耗能、高排放建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見》，明確“兩高”項(xiàng)目暫按煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等六個行業(yè)類別統(tǒng)計(jì)；各省政府也出臺了相關(guān)文件對自身管轄范圍內(nèi)的“兩高一低”范圍作出規(guī)定。
（3）環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。
此處可以理解為不能因?yàn)镋OD項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生新的污染或者風(fēng)險(xiǎn)。在以往一些EOD項(xiàng)目中，確實(shí)存在將某些有環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)園作為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的情況，新規(guī)已經(jīng)將其明確作為了負(fù)面清單，在往后的項(xiàng)目謀劃中應(yīng)當(dāng)注意規(guī)避。
不難發(fā)現(xiàn)，《實(shí)施導(dǎo)則》一方面解決了EOD模式在探索實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，用明確的方向進(jìn)一步規(guī)范了EOD模式的實(shí)施，有利于EOD項(xiàng)目的有序謀劃和可持續(xù)開展；另一方面，健全了EOD項(xiàng)目謀劃、實(shí)施和運(yùn)營中的監(jiān)管機(jī)制，給各地謀劃EOD項(xiàng)目帶來了挑戰(zhàn)。篇幅有限，本文未對新規(guī)之下EOD項(xiàng)目的謀劃實(shí)施作出全面深入探討，敬請期待下期。
